| 统筹之争 这是一场早就开始的纷争。 “15家慈善组织将玉树地震捐助款物交由青海统筹安排，这是他们募款前就有的一种大致约定。”8月2日民政部救灾司救灾捐赠处负责人回应本报称，这一安排曾由民政部法规司报国务院法制办，获得批准后才发出。 这位负责人所言的“约定”，源于民政部4月17日所发《关于做好玉树“4·14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》(以下称“《通知》”)。 《通知》对玉树地震救灾募捐主体做出限定，除前述15家慈善机构外，“其他机构不得开展救灾募捐，已接收救灾捐赠的，要将所募捐款转交上述机构”。 上述负责人称，《通知》中已有条款明确捐赠款物应“统筹使用”，“这是15家机构开展募捐的一个预先约定”。 该文件对“统筹使用”表述为，“民政部协调两个总会和其他基金会将所募资金统筹用于灾区抗震救灾和恢复重建”。因此，慈善组织汇缴资金似乎有章可循。 但这些解释受到质疑。“这个《通知》对公募权利的限定本身就不合理，它临时取消了大批慈善组织的公募权利。不是协商竞争的结果，而是行政命令。”多位行政法律、慈善领域研究者称。 业内对国务院2004年制定的《基金会管理条例》相关条款解读为，公募基金会在或许注册并年检合格后，有权依照其章程开展公募行为。“这不应该被部门文件更改。” 4月至今，本报记者多次与民政部相关司局负责官员交流此事。从中得到的回应大致有两种。一种说法称“民政部门有责任为老百姓选择信得过的慈善组织，否则捐赠就会乱套”。 但亦有负责人说，“这种做法是1998年洪灾后，发现出现虚捐诈捐、资金管理不严等情况，因此在大灾中一直沿用这种模式，是否符合慈善行业的规律、法规，确实值得商榷。” 事实上，这15家慈善组织政府色彩较为浓重，其主管部门多为中央部委或全国性事业单位。因而，对这些组织其因所募款物集中后，是否具备配套的人力、组织力，长期存有争议。 本报记者多方采访得知，对于15家之外公募慈善组织的“汇缴”工作，在许多地方并未强制性执行。15家慈善组织也并未主动联合有关部门参与“收缴”。 “这15家慈善组织的主管部门层级高，也是这次政策遭遇更大反弹的原因。”一位研究者说，过去的“集中”已经让类似慈善组织“苦于花不出钱”。 这已是慈善领域悄然的变化。2008年汶川地震后，红十字总会等曾试行项目分包的做法，让一些中小型民间慈善组织竞标参与其所募资金的项目制定。这种做法已颇受民政部高层肯定，曾让“草根”组织满怀期望。 规则撞车 但许多慈善业者未曾想到，这种模式在玉树或将不复存在。 “我们都由政府决策统筹，不会考虑(上述)这种模式。”青海省民政厅厅长更阳8月2日在电话中告诉本报记者。更阳表示，青海省已经制定了521亿重建项目的详细目录，可以供慈善组织、捐赠者选择善款投向。 7月7日，民政部等发布《实施办法》，该《办法》称其贯彻落实了国务院5月27日的一个《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》——这份《意见》行政效力更高。 两者对资金统筹的表述完全一致：捐赠资金“全部拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。” 但《基金会管理条例》中关于捐赠资金使用的表述，则给了基金会裁量权。“基金会应当根据章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用其财产；捐赠协议明确了具体使用方式的捐赠，根据捐赠协议的约定使用。” 此次汇缴的具体方式是：对于慈善总会、红十字会外的慈善组织，其汇缴拨付账户可选择青海省民政厅、青海省红十字会和青海省慈善总会。 15家慈善组织的善款，至此史无前例地汇统，归属青海省一家。省级政府与慈善组织，形成一种从未有过的关系。 1998年抗洪、2008年汶川地震等大灾中的资金管理方式，均未就红十字会、慈善总会外的全国性公募基金会的资金管理作出类似“汇缴”决定。 民政部相关官员解释，上述决策已考虑到青海经济社会环境的特殊性，并且重在改变汶川灾后重建中，项目投入存在诸多重复建设，“需要系统性统筹”。 然而，在本报记者与上述慈善组织人士的接触中，多数认为将善款转由政府统筹，存在巨大的忧虑。“如果这一次可以统筹，意味着随时都可能统筹，慈善行业会否变形为政府的吸金渠道？” 难题待解 这些担忧几乎一环扣一环，关涉整个慈善领域的权利规则。 本报记者获悉，经过与13家基金会的沟通，民政部建议其在选定项目清单后，将所筹款项悉数打入青海省三个专用账户，并出具项目规划和资金使用建议。 此后上千个项目的招投标等具体执行工作，则自然由青海方面负责。 是否能真正监督政府对资金项目的管理，目前仍存未知数。此中特殊者，则更显示出其他慈善组织面临的难题。 譬如，红十字总会尽管已将20多亿资金拨付至青海省红十字会，但由于总会与其天然关系，仍能掌握资金情况。“我们的底线是，每和青海省政府确定一个项目，我们才会责成青海省红会拨付这个项目的钱。”红十字总会救灾部负责人告诉本报记者。 在5、6月进行的部省商讨中，青海省政府曾提出，将所有善款均统汇到其民政厅账户，但同时参加会议的红十字总会、慈善总会表示疑议，最终定案汇缴账户时，加入了其青海省分会。 其他13家基金会则无法轻松以对。 “我们对资金的日常监管怎么办？”多位基金会救灾领域负责人称，慈善组织对项目的日常评估监督，与政府的事后专项资金审计，在做法上有巨大差异。 也有人称，青海省现在拿出的项目清单尚不具体，很难持续监督每一笔善款的流向，“最后可能又和财政资金混杂，怎么向捐赠人交代？” 许多负责人甚至流露出彷徨之色，“未来慈善组织到底做什么？灾难时帮助政府募款吗？”在现行法律中，中国政府主要在慈善组织注册和公益资金审计中施行管理职能，慈善组织在公募权、资金使用决策等权利上有明确的自主性。 在7月7日《办法》发布后，慈善研究领域与各家慈善组织间，已就相关法律、制度、治理领域展开多次对话。多位参与其中的业界学界人士均告诉本报记者，对善款汇缴在法理程序、长短期影响等方面，各方已有基本共识，并将情况与有关部门沟通。 在7月29日苏州的一次研讨会中，国务院法制办一位副主任称，“在慈善捐赠的管理和使用上，迫切需要通过慈善立法，解决一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题。”（21世纪经济报道） |
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